但是宪法是一个平衡，宪法是一个妥协，它以最大的社会公约数写在文本上，使之成为一个国家共存的基础。
如《传染病防治法》修订草案将我国《宪法》第21条第1款发展现代医药和我国传统医药表述为发展中药等传统医学和现代医学，将21条第2款中的群众性卫生运动表述为爱国卫生运动。第一，提案机关在法律草案说明中明确草案具体内容的宪法依据，直接宣称和强调草案关键条款或整体上的合宪性，并在审议时得到认可。
[50]全国人大法律委员会认定草案相关条款没有宪法依据，[51]后相关条款被删除。[22]宪法审查机关在判断法律的合宪性时，应当充分尊重立法机关的自由形成空间，尽最大可能避免直接宣布法律因违宪而无效。（一）立法过程中的合宪性判断是文本主义与共识主义并存的场域 在宪法解释中，文本主义主张通过考察宪法文件中平白的词语找到宪法的含义，而共识主义主张通过当下的共识去理解宪法的含义。[44] 顾明：《全国人大法律委员会对中华人民共和国缔结条约程序法（草案）审议结果的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》1990年第6期。[53] [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第235页。
[69] 在某些情况下，全国人大常委会也可能基于现实因素放弃严格执行宪法文本设定的标准。[25] See Brain Foley: Presuming the Legislature Acts Constitutionally: Legislative Process and Constitutional Decision-Making, Dublin University Law Journal, Vol. 29(2007), p155. [26] 参见赵汝琨主编：《中华法学大辞典 简明本》，中国检察出版社2003年版，第962页。[35] 参见沈岿：《中外法学》，《论怠于履行职责致害的国家赔偿》，第85-86页。
（5）责任清单编制程序疏离正当程序的实践虽有一定的正当性，但是，还是需要从编制过程公开、专家全程参与、普通民众事后参与等方面完善相关程序制度。这主要是因为，行政规则非但是我国本土化的表达方式，无法与我国相关制度规则对接，而且，该表达方式容易引起歧义，尚未被我国理论和实践所普遍接受。倘若借鉴从形式、过程、实质三个层面解构正义内部构造的思路，[22]结合五公开的具体内容，我们可以将职责的内部构造作出如下设计：首先，管理公开是履行管理职能的方式，这应当属于形式正义的实现方式。倘若如此，不仅仅需要在我国现行立法体制之外，需要重新建构一套立法规则，而且，更需要面对由此制定出来的责任清单与现有职权职责配置的兼容问题。
[27] 参见林孝文：《地方政府权力清单法律效力研究》，《政治与法律》2015年第7期，第69-70页。[11]其次，《指导意见》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确了在权力清单之外，进一步明晰了责任清单在推进政务公开的地位及其实现方式。
可以说，责任清单外部型态、内部构造与编制规则的完善与否，直接影响甚至决定公民基本权利的实现程度。独立型责任清单并不受制于权力清单，以单独表单的形式独立存在，前文已述，不再赘述。（2）责任清单的编制内容应当包括部门职责、职责边界、部门职责对应的权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据。[21] 参见刘启川：《行政机关责任清单外部型态与内部构造》，《中外法学》2018第2期。
十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：全面推进政务公开。根据31个省级政府责任清单编制依据的来源不同，如果以法律法规规章和法律法规分别作为编制依据的来源基准，我们可以发现：（1）大多数省级政府以法律法规规章作为编制依据，具体分布在湖北、湖南、海南、广西、新疆、内蒙古、辽宁、吉林、河南、上海、云南、西藏、陕西、青海、山西等15地。可见，独立型责任清单因为追责清单的存在，而比以权力清单为载体的依附型责任清单和一体型权责清单的内容更为丰富，由此，独立型责任清单既能全面规定政务主体的责任和义务，又能系统规定积极职责和消极责任，可以很好的实现公开的全面性和系统性。形式正义的基本要求是实现机构设置和权能配置的初衷，以及完成本职性职责和法定义务，由此观之，部门职责应是责任清单的当然内容。
事实上，责任清单隶属于行政保留的范畴，行政保留亦为责任清单的理论依据。第二，相较于依附型责任清单和一体型权责清单，独立型责任清单更为符合政务公开的核心要求。
[15]依附型责任清单是指责任清单并非独立存在，而是依附在权力清单之中，并且在权力清单之中只有关涉责任的相关元素，如责任事项、追责依据，主要存在于安徽、重庆、新疆等3地。（二）编制主体应接受合宪性调控 经过梳理31个省级政府部门责任清单，我们发现责任清单编制主体为省级政府，只是处于审核和合法性审查阶段的编制行为主体存在一定差异。
（一）外部型态：政务公开需要何种类型的责任清单 经过对31个省级政府责任清单的实践考察和类型甄别，我们发现，如果以责任清单独立性程度不同为标准，我国责任清单存在依附型责任清单、一体型权责清单、独立型责任清单三种型态。基于操作性和服务性要求，部门职责还应当进一步细化，除了明确部门机构的职责事项，部门机构之间、上下级机构之间职责情形也应当明确，因此，职责边界亦应成为责任清单的内容之一。然而，当前端赖于责任清单的政务公开标准化规范化试点工作，因责任清单的顶层设计缺位和编制规则混乱而举步维艰。不难发现，以法律法规规章为来源基准，辅以规范性文件或三定规定或国务院规定，由此责任清单所承载的职责和追责事项，比《立法法》之下法律法规规章设定的职责和追责事项更为丰富。二、政务公开需要什么样的责任清单 可见，责任清单之于政务公开标准化规范化的意义重大。[24] 结合前文的论述，经过比对，14个省级政府部门责任清单的如下要素并不能顺利纳入到责任清单内部构造的应然状态之中：权力运行中的中介盖章收费（江苏）、责任处室+承诺时限+法定时限+收费及依据（河南）、责任岗位（江西）、实施对象+承办机构+公开范围+收费依据及标准+承诺时限（青海）、责任事项+事项类型（福建）、监督电话（四川）、行政职权廉政风险防控图（山西）。
[16]可见，依附型责任清单有名无实，事实上，依附型责任清单依然是权力清单。事实上并非如此，责任清单编制的整个过程应当全部公开，主要是基于如下原因：其一，责任清单只是对现有法律规范和政策文件中有关职责和追责事项的归纳和梳理，在被纳入责任清单之前都是客观成熟的，因此，责任清单只能属于过程性信息中事实性信息，而事实性信息被排除在豁免公开之外，这得到理论界和立法的一致认同，[39]因此，编制过程中的责任清单应当公开。
[12]第三，继中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》之后，《试点方案》直接明确了责任清单是实现政务公开标准化规范化的重要载体，[13]同时，从总体要求、试点范围、重点任务、工作进度、保障措施等层面最为全面最为直接的设计了政务公开标准化规范化具体内容。在行政参与上，福建、贵州、青海、安徽、甘肃等5地只规定了事前参与，辽宁、天津、陕西、江西、山东等5地只规定了事后参与，湖北1地规定了事前参与和事后参与，其他地方对行政参与并未涉及。
由此看来，一体型权责清单并不能满足政务公开的核心要求。（4）多数地方以法律法规规章为责任清单编制依据的做法并不可取，包括政策规定在内的一切设定积极义务的规范性文件，都应成为责任清单的编制依据。
通过前文的论析，我们可以基本感知责任清单内部构造的应然状态。（一）责任清单具有破解政务公开规范主义困境的先天优势 严格来说，依据现有法律规范对政务信息加以公开，既可以实现依法推进政务公开，又能在法制框架内满足民众的知情权，进而实现监督政务活动的功效。其三，在外在表征上，责任清单的呈现形式即为政务公开制度功效的体现。[11] 《关于深化党和国家机构改革的决定》规定：全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同三定规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。
[33] 崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期，第35页。在尊重责任清单内外部性规范效力的基础上，应从权力机关提前介入式的备案审查、来源依据扩展至法律法规规章之外的规范性文件、政务公开的全程性与和政务参与的差异性等层面重构编制规则，确保责任清单功能的法治化实现。
[23] 杨小军：《补齐全面推进政务公开决胜阶段的短板》，《中国党政干部论坛》2016年第2期，第49页。理由如下：第一，基于便民高效的政务服务原则，独立编制公共服务事项，更利于民众查询与获知公共服务清单和办事指南。
[20]因此，职责清单即为权力清单的具象体现。这是因为，行政权力的纵向和横向配置皆属于权力机关的权限范围，其他公权力机关皆不能行使。
可见，注重规则之治的规范主义的控权模式尚不能有效规制政务公开问题，面临着规制乏力的困境，强调原则之治和寻求个案正义的功能主义建构模式得以发展起来。并且，专家参与应当贯穿于编制活动的整个过程，如此一来，可以增强责任清单编制活动的民主性和科学性。因此，编制规则的重构还是应当注重责任清单效力的内部性，申言之，责任清单的统一化建构，应当尊重政务机关基于职能定位和机构设置而进行的标准化规范化努力。（2）以法律法规作为来源基准之下，将编制依据法律位阶提高至法律法规的省级政府主要分布在广东、北京、宁夏3地。
那么，责任清单编制过程中行政公开和行政参与的限度应当是什么样的？ 首先，行政公开是否应当如同实践那般限于事后公开？按照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）有关过程性信息的界定，编制过程中的责任清单应当属于过程性信息，而过程性信息一般是豁免公开的，由此看来，责任清单的编制过程无需公开。[13] 《试点方案》规定：依据权责清单和公共服务事项进行全面梳理，并按条目方式逐项细化分类，……确保公开事项分类科学、名称规范、指向明确。
[9] [美]杰克·M.巴尔金：《活的原旨主义》，刘连泰、刘玉姿译，厦门大学出版社2015年版，第29页。为更好的回应责任清单建构的实践需要，特别是回应新时代政务公开标准化规范化的试点工作，有必要解答并合理安置当前责任清单实践中独立存在的其他要素。
其二，即便因尊重责任清单规范效力的内部性而给予政务机关一定的编制自由，责任清单编制活动也应当在法治框架内进行，这是因为，和作为自制的行政规则一致，主要体现为对机关及其工作人员的约束力，而约束力只能以法律为基础。[19]譬如，其他类别的分类方式不置可否的规定不仅仅会为实施主体懈怠执行留有制度空间，进而影响政务公开的标准化规范化，而且更会造成在9类行政权之外的其他新兴权能的责任情形无法得以体现，由此无法满足政务公开的全面性要求。
